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生态环境损害赔偿制度:让损害者担起生态修复责任

生意场 2018-01-11 14:42:11 来源:中国网

  嘉宾:环境保护部环境规划院环境损害鉴定评估研究室主任齐霁

  中国网:“中国访谈˙世界对话”,欢迎您的收看。12月17日,中办、国办正式印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》。这标志着这项两年前拉开帷幕的改革已经从“先行试点”进入了“全国试行”的新阶段。这一方案有哪些看点?对我国的环保事业将会带来哪些影响?中国访谈栏目特邀环保部环境规划院的专家对此进行解读。

  齐主任,欢迎您做客我们的演播室。

  齐霁:你好!主持人。

  中国网:“企业污染,群众受害,政府买单”是我国环保领域的一个痛处,同时也是一种无奈,造成的原因也很复杂。那此时出台这个方案是出于什么考虑呢?

  齐霁:就像刚才主持人您说的,我们国家的企业排污、企业污染,它的成本以前存在过低的问题,企业的违法成本过低,守法成本过高。现有的法律制度中和框架体系内还缺乏一套制度来解决生态环境损害赔偿的问题。我们从2015年开始,在山东、吉林等7个省市进行了“生态环境损害赔偿”这个制度改革的试点,通过赋予政府作为辖区内生态环境、自然资源权力人的职能和职责,让它在生态环境损害发生的时候,代表辖区内的自然资源权利人去进行有关损害赔偿的磋商或诉讼,这就正式弥补了现在我们法律跟制度上的一项空白。

  中国网:那相应的,一旦发生环境损害,谁来提起公诉?谁来定损?如果是赔偿,那肯定要涉及到金额的问题,这个金额该怎么赔?怎么确定?生态环境的生态属性又很难用金钱来衡量,如何把环境的生态属性转换为明确的金额呢?

  齐霁:这是一个非常好的问题。首先,根据我们这套改革方案,它赋予了省、市两级政府作为自然资源权力人提起生态环境赔偿磋商或者诉讼的责任跟义务,它也是督促政府履职。那就是像刚才说的,省、市两级政府可以作为自然资源的权力人,去提起生态环境损害赔偿的磋商或诉讼。

  那如何去定损呢?现在我们国家有一套生态环境损害鉴定评估的技术体系,环保部从2011年就开始做这个工作。环境规划院作为主要的技术支撑单位一直在参与这项工作,开展相关的研究。现在国家已经发布了《环境损害鉴定评估推荐方法》《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》等一系列的技术导则,初步建立了环境损害鉴定评估的技术体系。因为环境损害鉴定评估是把生态环境资产的价值变得可量化的方式和技术手段,所以我们初步建立了这个技术手段,就解决了生态环境损害赔偿的关键技术问题。

  现在做这个工作的机构,环保部一共推荐了两批,共29家机构,它覆盖了全国大部分省份,初步建立起环境损害鉴定评估的技术能力。同时,环保部跟司法部也在推进将环境损害鉴定评估纳入司法鉴定登记管理工作中。从今年下半年起,全国有些省份就已经开始了这项工作,以后有更多的司法鉴定机构进入到环境损害鉴定评估这个领域来做这项工作。

  刚才您问到了如何把不能量化的生态环境资产量化为金钱来进行赔偿,这里我首先要说明一点,我们出台改革方案的本质目的是更加有效地恢复受损的生态环境,而并不一定是用金钱衡量,就是说我们的修复和恢复的过程不一定是以赔付金钱的方式,我们可能是在原位进行生态环境的直接性恢复,有些恢复不了的,我们做些替代性的修复,目的是要把受损的生态资源、生态环境恢复到它遭破坏之前的状态。实在不行的,无法修复、恢复的我们才把它量化,量化方法就是我刚才说的,环境损害鉴定评估这个技术体系提出了一些经济学的可量化方法,把自然资源量化成金钱的价值。

  中国网:恢复到它遭破坏之前的状态是一个长期的过程,它的价值是不可估量的。

  齐霁:是的,这是一个非常复杂的过程。这项工作在国外也开展过,像美国,它的墨西哥石油的泄露事件,1989年“埃克森石油泄露事件”,它的鉴定评估经历了很长时间,它的赔偿和修复经历了几十年,到现在还在进行之中。我们国家在做这项工作的时候也会遇到相似的过程,某些难点的案子、某些难点的赔偿和修复要进行长时间的修复和评估过程。

  中国网:现在在咱们国内有没有过这样的案例?

  齐霁:有的。我们在2016年进行了一个全国的调查,开展环境损害鉴定评估的案例大概有500多件,覆盖了各种领域,像大气污染、地表水污染、土壤地下水污染、水的生态环境的破坏的污染,每个领域都是有一定案例来源的。

  中国网:破坏程度也是分一定级别的,以我的了解,比如说轻微、中度和重度的,修复的过程也是不一样的。

  齐霁:是的。我们一般把它分为可以在短时间内修复、不能在短时间内修复、无法修复这样一些等级,通过现代的技术手法,根据不同的环境要素,比如说像土壤地下水,有些原位的修复方法、异位的修复方法,根据它所受的破坏的程度、特征污染物进行相应的方法选择。

  中国网:是不是根据这样的等级,对损害生态环境的企业也进行不同程度的惩罚?

  齐霁:惩罚,我们不这样讲,还是让他恢复受损的生态环境,它破坏的程度越高,付出的成本(时间成本、金钱成本)就会越高。

  中国网:惩罚并不是我们的目的,我们的目的是恢复遭破坏的生态环境。

  齐霁:对,这个是这项制度改革的最本质的目的。

  中国网:齐主任,中办、国办在2015年就印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,2016年开始试行。两年的时间,效果如何?希望您结合一些实际的案例跟大家谈一谈。

  齐霁:我们的试点改革方案是2015年12月印发的,从2016年开始在吉林、山东等7个省市进行了试点。我们在每个试点省份多次进行了调研。从这两年的试点来看,效果是非常好的,一共启动了27个生态环境损害赔偿的案例,印发了75个相关的管理制度。我刚才说的这27个案例中,现在有13个进行了生态环境损害赔偿的磋商,其中有9件已经达成了磋商的协议,其余14件在“生态环境损害鉴定评估”和“司法诉讼”的阶段,取得了一个非常好的效果,社会反映也非常不错。经过这两年的试点之后,感觉原有的方案整体上是可以的,可以以此为基础进行修改和调整,变成一个全国试行的整体方案。

  典型的案例,比如有一件发生在贵州,贵州的息烽大鹰田倾倒的案件,这个案件的特点是什么?政府作为权利人跟义务人进行磋商,形成协议之后,他们又在清镇法院对磋商协议进行了司法确认,把协议的法律效力提升了。这是一个非常好的实验,因为试点嘛,每个试点都在不同的方向进行实验,给了我们一个新的思路。进行磋商协议之后可以进行司法确认,这样就提升了损害赔偿和磋商协议的效率,在后期执行时有一个执行的强制力。

  第二个案子是发生在山东,山东章丘的特大倾倒案,当时有6家涉事企业,它们都作为这项生态环境损害赔偿的义务人。山东省环保厅代表政府作为生态环境损害的权利人,跟这6家单位,6个义务人进行了4轮磋商,最终与其中的4家达成了协议,赔偿金额达到了1300多万。这是一个非常好的实践,整体的效果是非常不错的。

  中国网:刚才您说了效果不错,但其中肯定存在一定问题。两年的试点过程当中又发现了哪些问题?这次颁布的方案在原有的方案上,是不是进行了一些调整和改动?

  齐霁:是的。我们在两年试点中不断地跟地方调研、开会、讨论,发现了以下几个问题。

  第一,在试点方案中,权利人是省一级人民政府,那我们这个生态环境损害赔偿案件大多数发生在基层,层层上报,审批的效率不高,就不能达到快速高效地修复受损生态环境的目的。所以,我们在这次的改革方案中,就把这个权利人扩大到了市一级人民政府,省市两级都可以作为权利人提起生态环境损害赔偿的磋商和诉讼。

  第二,当时启动生态环境损害赔偿的具体条件并不是很清晰,主要有三条,其中有一条是“兜底条款”,发生严重生态环境破坏的要启动。什么是严重生态环境破坏呢?当时并没有给出一个明确的说法,没有一个明确的情形和标准。在具体实践中,地方感到了困扰:在什么样的情况下我们要启动生态环境损害赔偿这个工作?为了解决这个问题,我们在改革方案中把这项兜底条款——严重生态环境破坏的启动的具体情形和启动标准放给了地方,请地方的省厅和地方的相关机构去设计,根据他们省内经济的发展程度、发展情况,以它的生态环境的水平去设置启动生态环境损害赔偿的具体情景和相关标准。

  第三,生态环境损害赔偿的资金去向。我们在试点方案中,鼓励建立相关的财政专户,鼓励建设生态环境损害赔偿基金以及其它的社会化分担机制。

  因为这个改革时间比较短,才试行了两年,大部分省份还是选择了建立“财政专户”这个传统办法,资金如何进入这个专户?它是走一个怎么样的程序?如果从专户出来用于生态环境损害的赔偿和修复,它现在还并没有一个非常明确的管理性的办法来做这个工作。

  像国外比较流行的基金办法,就是成立生态环境损害赔偿的基金。贵州做了一个尝试,它现在需要去做的工作比较多,因为不同的管理部门,基金怎样运作,还需要更多的实验、更多的经验去指导全国来开展这项工作。

  环责险结合,与其它的社会化分担机制结合,现在还属于空白,我们在新的改革方案中还是要各个省份根据自己省份的经济发展状态去实验,去解决生态环境损害赔偿的资金问题。

  专业队伍,全国虽然现在有29家机构可以来做这个事情,但是从全国的工作需求来看,还是不能满足现在的需求。不管是省级环保厅还是市级环保局,从事这项工作的人员比较少,技术力量很薄弱。进一步加强全国范围内的环境损害经济评估和生态环境损害赔偿的技术力量,建立好技术体系是我们下一步工作的重点。

  中国网:刚才听到您对问题的表述,我们特别想知道的是这个启动赔偿制度的标准线是什么?

  齐霁:在本次的改革方案中有三种情形是一定要启动生态环境损害赔偿工作的。

  首先,发生较大以上突发环境事件的,造成直接经济损失500万元以上的突发环境事件,一定要启动生态环境损害赔偿。

  第二,发生在国家公园或饮用水源地这样自然资源条件下的环境污染事件、生态环境破坏事件,它是一定要启动生态环境损害赔偿的。

  第三,兜底条款,其它的严重造成环境损害破坏的。这项条款我们在改革方案中把它的解释权留给了省市一级人民政府,他们可以根据自己地方的发展水平和自然资源的条件,来设计具体的启动形式跟标准。比如我刚才说的较大以上突发环境事件,有的地方根据自己的生态条件,认为一般以上的也要启动,造成直接经济损失500万以下的一般突发环境事件,也可以启动环境损害赔偿磋商或诉讼。

  中国网:刚才您提到赔偿金额的时候,我常听到您说一个词叫“磋商”,磋商在赔偿制度里是一个什么样的表现形式?

  齐霁:磋商是省、市两级政府作为生态环境的权利人,与造成生态破坏、生态污染的企业和个人作为义务人,进行平等的磋商。有的东西可以磋商,有的东西是不可以磋商的,你造成了多大的生态破坏这个是不能磋商的,但你怎么样去修复受损的生态环境,这个是可以磋商的。比如说启动的时间、启动的形式,你是以原位修复、替代修复还是直接以金钱赔偿?它的赔偿形式是可以磋商的,时间安排是可以磋商的。进行磋商之后,一般来说可以达成一个磋商的协议。

  像我们这个改革方案中的试点,我们鼓励进行磋商,主要的目的是不要让生态环境问题浪费太多的司法诉讼资源,进入漫长的诉讼环节,可以让受损的生态环境尽快去修复。如果我们进行磋商,达成这个协议之后,我们也可以到法院去进行司法确认,这样可以提高它的效力,整个环节的效率会变得更高。

  中国网:现在,我国民众的环保意识越来越强,环保组织越来越多,自然而然地,由环保组织提起的环境公益诉讼也会越来越多。生态环境的损害赔偿与公益诉讼的衔接方面,方案是如何考虑这个问题的?

  齐霁:我们在试点中发现了类似的问题,生态环境损害的权利人提起的生态环境损害赔偿的诉讼,与以往的NGO公益组织、检察院提起的公益诉讼,它的关系跟顺次存在一定问题。在这次的改革方案中,提出由最高人民法院商请有关部门对生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度衔接,进一步起草说明性的文件。

  中国网:新《环保法》对污染、破坏环境的行为也做了相应的处罚规定,被誉为史上最严厉的《环保法》,这个方案跟《环保法》是如何衔接的?

  齐霁:因为《环境保护法》中有一条很重要的原则,叫做“损害担责原则”,而生态环境损害赔偿改革就是对这条原则的一个实践。它建立起来这个生态环境损害赔偿的制度,由损害者(污染者)承担起修复受损生态环境的责任,将企业污染/排污污染的外部成本内部化的制度有助于打破现在国内存在的“企业污染,百姓受害,政府买单”的困境。

  中国网:环境损害赔偿涉及到环保、公检法各个部门,部门之间是如何进行衔接的?有没有相关的规定?

  齐霁:这项改革制度是由环保部门牵头,由最高人民法院、最高人民检察院、卫计委等等多个部门共同参与推进的一项改革制度。我们的改革方案的出台,每一轮讨论、每一稿形成、每一次调研和培训,所有的相关部门都是一同参与的。比如最高人民法院在我们试点过程中,非常积极地指导试点省份的人民法院如何去审理生态环境损害赔偿的诉讼案件,最高人民检察院也根据生态环境损害赔偿制度改革的相关要求,督促相关的行政机关提起生态环境损害赔偿的诉讼。我们多部委形成了合力,一同来推进这个改革。

  中国网:我们注意到方案中说到“在全国试行”,在两年前已经开始试点了,到现在还是试行,而不是正式实行?

  齐霁:我这里解释一下。在2016到2018,它是在吉林、山东等7个省份进行试点,第一批试点我们对这个制度进行试行,大家觉得可以,我们在全国范围内再进行试行,试行是到2020年。我们这个试行的目的是在2020年拿出一些立法建议,通过立法的形式把生态环境损害赔偿制度进行进一步的推进。

  中国网:谢谢齐主任今天对方案给我们进行了一个详细的解读,谢谢您!

  齐霁:谢谢主持人。

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