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农业补贴综述

相关词条

  农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具,是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴。

  1 含义

  在WTO农业多边协议框架下,农业补贴具有两层含义:一种是广义补贴,即政府对农业部门的所有投资或支持,其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资,由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用,一般被称为“绿箱”政策。 “绿箱”政策措施主要包括:①一般农业服务,如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等;②粮食安全储备补贴;③粮食援助补贴;④与生产不挂钩的收入补贴;⑤收入保险计划;⑥自然灾害救济补贴;⑦农业生产者退休或转业补贴;⑧农业资源储备补贴;⑨农业结构调整投资补贴;⑩农业环境保护补贴;地区援助补贴。

  如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴,这类补贴又称为保护性补贴,通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响,一般被称为“黄箱”政策。主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴,种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。WTO《农业协定》的“黄箱”政策中规定给予发展中国家特殊差别待遇,对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺,简称“发展箱”。主要包括:①农业投资补贴;②对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴;③为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持

  2 政策

  财政支农

  我国的农业补贴政策始于20世纪50年代末,最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现,之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979~1980年,财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元,对当时农业的增产增收起到了重要作用。1980~1992年,政府主要采取放开农产品价格的政策,让农民在市场交换中受益,财政上的农业补贴相对较少。1992年以后,我国对粮、棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策,目标是控制严重的通货膨胀。在通货膨胀问题消除后,粮食价格不断降低,已失去经济学意义上的保护含义,而棉花则于1999年完全放开了价格,更谈不上保护。入世前后,农业补贴问题备受各方关注,如今对农民采取直接补贴等一系列措施正在安徽等几个省试行。

  长期以来,我国农业投入严重不足,资金投入偏重大江大河治理,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小,农业已成为国民经济发展的“软肋”。我国国内支持水平在数量、结构、对象和方式等方面,与许多国家有较大的差距。对农业给予支持保护是世界各国为提高农业国际相对竞争力的通行做法,特别是美国、加拿大和欧盟等发达国家为本国农业提供了大量的补贴。如2002年5月,美国政府颁布了《2002年农业安全与农村投资法案》,计划在此后10年内要增加农业补贴1900亿美元。世贸组织规则所允许使用的12类“绿箱”措施中,我国只使用了6类,国内政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1/5,国内支持总量(不含大江大河治理、生态环境等)仅占农业总产值的3.6%,远远低于世贸组织多数成员5%~20%的水平。而且,我国农业投资不稳,结构不尽合理。“一五”~“九五”期间,农业支出占国家财政总支出的比重,最高达17%,最低仅为3.4%;农业基建投资占国家基建总投资的比重最高达18.8%,最低为5.8%。同时,农业投资的结构逐渐向水利和林业倾斜。当前,在中央财政预算内农业基本建设投资中,水利最多,林业和生态建设次之,农业在农、林、水三大行业中所占份额最小。“九五”期间,中央财政用于农、林、水的基本建设投资中,用于水利为1049亿元,占63.77%;用于林业为180亿元,占10.94%;用于生态建设为260亿元,占15.81%;用于农业为86.5亿元,仅占5.26%。这与农业在整个国民经济中的地位和作用不相适应。由此造成农业和农村经济发展的深层次、根本性问题仍未得到根本解决,农业靠天吃饭的局面尚未根本改变,农业整体素质和竞争力弱,农民收入增长缓慢且难度不断加大,农业和农村经济发展仍然步履艰难,加入世贸组织后面临前所未有的三大考验,即农产品供求关系发生根本性变化的考验、进口农产品冲击的考验和国际经济发展严峻形势的考验。农业发展机遇存在,但需要条件和时间,而冲击即将到来甚至已经凸现。

  特点

  重点不突出、手段不得力、效果不明显。主要表现在:(1)补贴范围的普遍性:财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴,几乎涉及到农产品生产与流通的全过程;(2)以价格补贴为主,贴息贷款为辅:大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴;(3)补贴方式的隐蔽性:长期以来,财政对农业补贴方式多采取“暗补”的方式,即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行,而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中,带有一种补助性质。

  体制

  (1)目前,我国财政农业支出实行分块管理,有限的资金不能形成合力;(2)政府农业财政支出结构不合理,财政实际用于粮食流通环节的补贴太高;(3)监督机制不健全,造成资金流失。

  3 经济理论

  中国入世前农业补贴政策的演化是由政府主导的强制性制度变迁,政府垄断性供给农业补贴制度,农民的财产所有权和独立人格没有完全确立,政府与农民在补贴及其他福利上的博弈是一次性的,农民处于劣势,也就注定其政策效率的低下。随着经济全球化和中国入世,以及农民社会地位和财产权的稳定,政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制,形成一个新的农业补贴政策框架,双方在这个规则下获取各自的行动信息,并决定其合作态度,当特定环境发生改变时,双方可以成功地采取策略加以应对,及时获得竞争优势。因此,有效的农业补贴政策将是政府与农民(或相关企业)共同选择的结果。

  4 主要国家

  美国

  1996年起,美国新的农业法案实行,以农业补贴制度代替了粮食储备制度。政府不再通过粮食储备抛补去纠正粮食市场扭曲,而是简单地支付粮食加工商收购价和农民维持农场可持续的价格差。

  1995~2002年间,美国提供了1140亿美元的农业补贴,年平均142.5亿美元。美国农业补贴条款的适用范围包括:玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻、大豆、油料、棉花、奶类、花生、糖类、羊毛和马海毛、蜂蜜、苹果、干豆类等大约20种农作物;重点补贴对象是粮食、棉花、油籽和乳品生产。

  欧盟

  干预采购。是指当市场价格低于最低支持价格之时,政府采购特定的过剩农产品,并将其进行临时性储存或者出口。在绝大多数市场条件下,干预价格发挥着市场底线价格的作用。政府干预性采购的农产品必须符合最低质量要求。

  生产和销售配额。主要应用于糖和牛奶,目的是限制过度生产,并支持生产成本。配额则是通过减少内部供应来帮助支撑价格。

  进口保护。目的是维持欧盟产品优先的基本原则,并且防止廉价进口产品损害欧盟的内部价格支持体系。为了确保进口产品不低于内部农产品的价格,欧盟对绝大多数进口农产品都要征收高额关税。欧盟农产品进口关税率平均为30%,进口关税率超过100%的农产品高达141种。

  出口补贴。绝大多数得到价格支持的农产品都可以享受出口补贴,为从内部市场转移过剩农产品提供资金,从而支撑内部价格。目前,欧盟出口补贴额在世界贸易组织成员中是最多的。

  日本

  特定农产品收入稳定计划。如果市场价格低于“标准价”(前3年的平均市场价),农民将享受补贴。补贴对象主要是种植可耕作物、油籽、水果与蔬菜以及从事畜牧业的农民。

  差价补贴计划。如果某些农产品当前的市场价格低于固定的参考价格,生产者可以享受差额补贴。

  作物和牲畜补贴保险。政府为这些保险计划提供40%~55%的保险费,农民则支付剩余部分的保险费。当作物或牲畜因自然因素发生意外损失之时,农民可以根据参保条件得到20%~80%的损失赔偿。

  日本农产品进口关税率平均为58%,进口关税率超过100%的农产品高达142种。政府还控制着粮食的进口数量和定价。例如,政府按照国际价格进口小麦,然后以2倍左右的价格转售给国内面粉加工厂;同时,以高价收购国产小麦,然后以低于进口小麦的价格转售给国内面粉加工厂,以鼓励他们接受国产小麦。

  5 建议

  农业补贴是“三农”政策的重要组成部分,当前的农业补贴主要有粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等,实践证明,这些惠农政策起到了促进粮食增产和农民增收的效果。但是现行补贴政策仍存在一些问题,如补贴的资金总量不足、补贴范围小、补贴结构不尽合理、资金分散降低激励效果等。为充分发挥农业补贴政策的导向和支持作用,建议进一步完善我国农业补贴政策体系。

  完善补贴结构 增加直补资金量

  2005年我国财政支农资金为2975亿,而粮食直补、奖励补贴、良种补贴、农机补贴合计不超过230亿,仅占全部支农资金的7.7%,而用于粮食和棉花流通环节的补贴仍占很大的比重,类似流通环节的间接补贴,缺乏透明度,补贴效率低下,农民受益较少。因此,建议完善补贴结构,不断增加直补资金量。

  二、改进补贴方式,提高补贴效率。即进一步扩大农民直接补贴规模和范围,使直补的“特惠制”向“普惠制”推进。在直补方式上,既可考虑不与产量挂钩的直接收入补贴,也可以考虑与产量挂钩的直接补贴方式,还可以考虑选择某些对增效增收作用明显的生产环节进行补贴,如机耕机收补贴,推广旱作农业节水灌溉技术补贴等。

  向农业高新技术推广倾斜

  政府要采取多种形式扶持农业高科技的创新,如设立农业高新技术产业风险基金、采取贴息的方式引导金融部门或企业投资农业高新技术;建立全球农业高新技术信息网交提供信息咨询服务;以股本投入的方式为农业科技企业提供资本金支持;加大对龙头企业的直接科研资助等。

  实施农民科技培训补助

  即每年安排一定的资金,用于骨干农民的科技培训补助。

  扩大补贴政策范围

  在原有分项补贴的基础上,不断建立和完善诸如禁牧休牧生态补偿机制、农业灾害保险制度、农业和农村资源循环利用和环境保护的补贴政策、农村小额贷款财政贴息政策等。

  制定《农业补贴条例》

  建议借鉴发达国家的经验和做法,尽快研究制定《农业补贴条例》,将一些行之有效的农业补贴政策制度化、法制化,通过法律法规对农业补贴预算予以硬性约束,保证农业补贴政策的稳定和加强。

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