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国际公共品

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什么是国际公共品

  国际公共品是一种原则上能使不同地区的许多国家的人口乃至世界所有人口受益的公共品,它是公共产品概念在国际范围内的引申和拓展,因此也必然具有公共品的基本特性,即受益的非排他性和消费上的非竞争性。

国际公共品分类[1]

  依照不同的标准,国际公共品还可以进行如下的分类:

  第一,根据国际公共品的性质进行分类。

  Todd Sandler根据国际公共品是否满足两个基本特性,将其分为纯国际公共品和准国际公共品两类。但实际生活中的纯国际公共品很少,主要是指完全符合非排他性和非竞争性的国际公共品,其受益者包括所有的国家、群体和世代,如臭氧层保护、知识等。实际生活中常见的大都是准国际公共品,它们不完全满足非排他和非竞争的性质,但具有广泛性的趋势,如渔场保护、猎场保护等。俱乐部产品,即拥有可排他的部分竞争性收益的国际公共品,则是准国际公共品中的重要一类,如北美自由贸易区、北约等。

  第二,根据国际公共品项目进行分类。

  可以将其分为环境、健康、知识、安全和管理等类别,又根据其活动的不同,将其分为核心活动和补充活动。核心活动旨在生产国际公共品,主要包括一些能促进全球利益的国际行动,以及外部性较大的某个国家的活动,如预防性健康服务、教育服务等等,而补充活动则主要是帮助国家消费由那些核心活动生产出来的国际公共品,主要包括提供一些必要的资助以提高国家消费国际公共品的能力,如环境研究、疾病研究等。

  第三,根据国际公共品的产生和面临问题进行分类。

  Inge Kaul、Isabelle Grunberg和Marc A.Stern将国际公共品分为全球条件、自然全球共有和人造全球共有等三种主要的类型。其中第一类和第三类物品是由于人类的存在和发展而产生的,如和平、健康、金融稳定、自由贸易和知识、标准、原则等,而第二类物品则是自然界本来就已经存在的,如臭氧层、空气等。第一类和后两类的区别主要在于前者是流量,必须要有持续的努力来保证它们的供给,而后两类则是存量,要求人类正确、适当地消费以保证它们充分发挥其效用,因此,第一类主要面临供给的问题,而后两类则主要面临消费的问题。

  第四,根据国际公共品所处的生产环节不同进行分类。

  如果将全部国际公共品的供给看作是一个生产过程,那么可以根据国际公共品在这个过程中所处的不同环节将其分为最终国际公共品和中间国际公共品。最终国际公共品,也就是可以供消费者直接消费的产品,其既可以是有形的,如环境,或人类共同遗产等,也可以是无形的,如和平或稳定的金融秩序等,而中间国际公共品则不能直接用于消费,其主要是为提供最终国际公共品服务,如国际秩序等。

国际公共品的供给与消费[1]

  有关国际公共品供给与消费的问题最早可以上溯到17世纪早期的关于远海自由的谈判以及公海格劳秀斯原则(Grotian Principle of Mare Liberum)。但是随着国家开放度的增强,国际交往的增多以及系统风险的增大,对国际公共品的种类、数量和质量的要求也越来越高。

  由于国际公共品的受益范围已经超越了国家和世代的界限,因此,对于国际公共品的供给与消费问题就不可能在一个国家内解决,而必须依赖于国际范围内的合作与协调,通过正确处理不同国家、不同群体以及不同世代的利益以保证国际公共品得到充足供给和充分消费,因此国际公共品供给与消费的关键是国际间的合作与协调。

  Jayaraman和Kanbur根据国际公共品供给中参与者的地位,将其供给战略分为以下三种类型。

  1.加总供给

  即国际公共品由所有具有相同重要性的参与者的贡献加总而得,如减少二氧化碳的排放和氟利昂的使用。在这种情况下,每个参与者的贡献都相同地影响着期望的结果,因此,所有的贡献在功能上都是相同的。但是,此种战略很容易导致集体行为问题,即个别参与者会利用不做贡献的方法来威胁其他参与者,如继续使用氟利昂等,从而实现自己特殊的利益。

  2.弱者供给

  即国际公共品由那些弱势参与者来供给,如防止疾病传播和避免国际恐怖主义的预防措施等。由于许多国际公共品,如国际秩序的强弱程度很大程度上取决于最弱的环节,必须将所有国家联系在一起,特别是要提高弱势成员国的能力,如向其提供援助以发展其国家能力等。但是,这样容易导致“败德行为”的产生,弱势成员国会故意不去提高自身能力从而可以获得更多的国际援助,影响此类国际公共品的供给。

  3.强者供给

  即由优势参与者单独来供给国际公共品,此种方法适用于解决那些需要迅速反应的国际问题,如先进的药品,最新的农业科技,或对紧急事件的快速反应等。这里最优秀的参与者的贡献就构成了全部的贡献。此种方法只适合某些国际公共品的供给,如果将其推广至全部,就会产生垄断的风险,无法满足国际公共品的多样性需求,而且更为重要的是无法补偿其供给成本,造成效率损失 (Sachs,1998和Stiglitz,1998)。

国际公共品存在的问题及原因[1]

  国际公共品供给与消费中存在的问题表现在实际生活的各个方面,譬如,在健康领域,尽管人类的平均寿命有了较大提高,健康状况有了明显改善,但是仍然面临着HIV/AIDS的威胁和其它一些传染病传播的挑战;在环境领域,尽管关于人类活动对环境的负面影响的认识有了很大提高,但是应对环境变化的国际行动却依然迟缓;在日益一体化的金融和经济市场上,金融危机和市场无效也时有发生;在知识和信息领域,仍存在使用不足的问题;世界各地的冲突依然不断,整个世界变得更加不安全。

  根据前面国际公共品的分类可知,全球条件类的国际公共品虽然是人类社会进步和经济发展所必须的前提保障,但是由于其存在较大的“外部性”而无法补偿供给成本,因而国家没有动力单独进行生产和供给。自然全球共有类国际公共品虽不存在供给问题,但由于没有明确的产权界定而很容易导致“公共悲剧”,出现消费过度的情况。而人造全球共有类国际公共品大都存在进入门槛或壁垒,许多弱势国家或群体由于自身能力较差往往消费不到或不能消费此类物品,导致消费不足。

  因此,Inge Kaul、Isabelle Grunberg和Marc A.Stern指出,目前国际公共品的供给与消费环节中存在的主要问题,一方面是供给不足,另一方面是消费过度与消费不足并存。究其原因,主要在于以下三个缺口。

  第一,司法缺口。

  即国际公共品供给与消费的边界与国家边界之间的差距。由于国际公共品供给与消费的边界是国际范围甚至是全球范围,因而应在国际范围内实施司法管理,但目前国界往往是许多政策有效制定和执行的范围。之所以会出现司法缺口,主要原因是虽然目前国家之间可以进行广泛的国际合作与协调,但本质上国家都是独立的,尽管国际组织可以对国家行动进行监督,但并不意味着有一个超国家的“世界政府”的存在,每个国家仍以本国的利益最大化为活动的中心。因此,一旦国家政府活动的区域与国际公共品的供给和消费区域不一致,也就意味着司法缺口的出现。

  第二,参与缺口。

  即国际合作与协调缺少足够多的参与者。如果国际合作与协调的参与者较多,也说明其代表性较高,就能充分考虑各方面的利益,保证国际公共品受益的广泛性。但是目前国际间的合作大都在一些主要的国家政府间进行,没有考虑其它国家政府和一些非政府主体的作用。这一方面是免费搭车心理所致,一些国家希望不付出本国的努力就可以享受到国际公共品的效用,因此,在参与国际合作和协调方面缺乏积极性,而另一些国家虽然想参与国际合作,但是由于自身能力所限而无法发挥作用;另一方面,虽然非政府组织的作用不断增强,但并没有被赋予国际合作中的角色,也无法真正参与国际合作。

  第三,动机缺口。

  即缺乏有效的激励机制或措施以保证国际合作的顺利进行。国际合作的顺利进行是保证国际公共品得到有效供给和消费的保证,而国际合作的前提是必须有有效的激励机制或措施,保证国家政府都能够自觉履行国际协定的内容。但是目前促进国际合作的措施就是道德劝告,这对于国家纠正其国际外部性或对于国际公共品的合作是远远不够的。这一方面是缺少“世界政府”对国家行为的监督和惩罚,另一方面也是因为国家存有自利心理。因此,在进一步的国际合作中,必须明确国家政府的责任及相应的惩罚措施。

改善国际公共品供给与消费的策略[1]

  因为上述缺口的存在,最终影响到国际公共品的供给与消费。为了改变这种局面,必须建立一个清晰的法律框架以弥补司法缺口,一个广泛的参与制度以弥补参与缺口,以及一个有效的激励机制以弥补动机缺口。

  (一)弥补司法缺口

  由于司法缺口主要表现在国家政策与国际合作领域上的差距,因此,为弥补司法缺口,必须建立一个有效的“司法链条”,将二者系统地连接起来。

  1.建立国家“外部性”制度。

  Barret和Martin认为,国际合作的重要前提就是明确存在的问题、可能的解决方案以及解决问题的净收益。但事实上,很少有国家了解其行为所产生的正或负“外部性”,而且,在国家如何依赖外界以及如何受其影响方面还存在许多不确定性。因此,建立国家“外部性”制度对于弥补司法缺口,将全球问题纳入国内政策的考虑范围是非常重要的。国家“外部性”制度主要规范两项主要内容,一是从其它国家、地区的正和负的,直接和间接跨国溢入,二是由本国产生的正和负的,直接和间接跨国溢出。这些制度能够明确国家到底接受和产生了哪些正和负的跨国溢出,以及需要什么样的国际公共品以实现本国的目标,也能揭示国家之间的相互依赖关系,发现国际合作的领域。

  2.解决国家“外部性”问题。

  许多国家国内政策目标的实现,不仅取决于其自身的条件,也受到其他国家行为“外部性”的影响。正的“外部性”有利于本国国内目标的实现,而负的“外部性”则产生消极的影响。但由于正“外部性”行为无法弥补其行为国的成本而很少被国家采用,而负“外部性”行为由于行为国不必承担全部社会成本而比较盛行。因此,在国际合作中必须解决好国家行为的“外部性”问题。国家“外部性”问题的解决方案有多种,其中广为采用的是双边或多边“外部性”交易方案,例如,一国限制本国恐怖主义分子的活动,作为交换,他国必须提供更多的资助和进行安全合作,或改变国内政策以减少其他负“外部性”的产生等。

  3.连接国内国际政策议程。

  为了确保国际公共品所要求的政策付诸实践,通常可以采取两种方法,一种是进行跨国“外部性”的管理,另一种就是联合解决国际系统问题。第一种方法要求信息充分并且共享。随着对“外部性”认识的不断提高,政府和其它部门都期望国际组织更多地参与解决现存的问题,但正如Lisa Cook 和Jeffrey所指出的,目前国际组织的严重缺陷之一就是它们都以国家为中心,处理的主要是国家内部事务,平时不会采取一些预防性的行动,而只有当发生危机的时候才去解决国家行为的“外部性”问题。因此,Inge Kaul、Isabelle Grunberg 和Marc A.Stern更倾向于第二种方法。由于国际系统问题往往都是跨国的、非特定区域的,因此解决的方法就是进行国家间的合作,将国内的政策议程和国际政策议程连接起来。

  (二)弥补参与缺口

  国际公共品的公共性不仅表现在理论方面,即是否具有非排他性和非竞争性以及到何种程度,而且还表现在实践方面,即是否任何群体或个人都能消费到这种物品,是否所有的利益群体都能在生产多少、如何组织生产国际公共品等决策中有发言权等等。国际公共品的实践方面也可看作是它的政治表现,而参与缺口也主要地体现在这一方面,如国际论坛的代表性不够、决策过程的民主程度不高等。因此,弥补参与缺口的主要制度创新是增强代表性,降低进入或获得的壁垒,以及发展国际援助。

  1.增强代表性。

  首先,要有更公平的南北方代表。南北问题已成为当代国际政治经济问题中的焦点之一,为了更好地反映南北双方的利益,必须重组国际论坛,增强其代表性,包括更公平的南北方代表,特别是发展中国家的全面参与。

  其次,要有更广泛的参与主体,包括政府、国内社会和商业组织。政府间的组织必须向国内社会以及商业组织开放,为它们提供信息咨询,听取它们的意见,最后形成一致的协定,从而保证国际公共品的有效供给。

  最后,要考虑不同的世代。新的制度不仅要确保当代老中少群体的更广泛参与,而且要考虑当代行为对后世的影响。

  2.降低进入或获得壁垒。

  有些国际公共品的消费并不是免费的,而是存在一定的限制条件或进入壁垒,如信息知识、健康服务等。比如,世界贫富差距扩大也使富国和穷国在获得信息知识上的差距越来越大,富国获得的知识存量越来越多,而穷国的知识存量则停滞不前。同样,医疗的进步通常不能使那些受疾病困扰最严重的穷人受益,因为医药公司通常会重点研究和发展那些针对富人的有利可图的药品。所以斯蒂格利茨(Stiglitz)认为,版权和专利虽能够激励私人生产国际公共品,从而获得可观的私人收益,但也会由于阻碍竞争和过度保护而消费不足,造成效率损失。因此,必须在效率和公平之间进行权衡和选择。版权和专利的保护也应分层次,对于那些能使所有人群享受到最基本服务的知识、技术等等,可以减少保护期甚至不保护,从而降低其进入壁垒,保证所有群体都公平地享受到它们的效用。

  3.发展国际援助。

  根据采用弱者供给方法,有些国际公共品的供给取决于实力较弱的国家,而这些国家由于自身能力所限无法在国际合作中发挥作用或产生影响,这已成为促进国际合作、履行国际协定的严重障碍。因此,必须发展国际间援助行动,通过向弱国提供一些必要的经济、技术资源,提高其参与国际合作的能力,保证国际协定的顺利履行和国际公共品的充分供给。但同时也要建立相应的监督和惩罚制度,防止“败德行为”发生。

  (三)弥补动机缺口

  国内公共政策经常采用的激励工具包括税收、补贴等,但在国际上却没有一个超国家的税收机构通过征税而影响政府和私人部门的选择,而且大多数的国际协定都不具有约束性,即使有一些约束性的内容也必须变成国内法律才能产生效应,因此国际的激励机制更具有间接性和劝说性。

  1.综合考虑私人收益和公共收益。

  这适用于有较高公共收益国际混合品的供给。如热带森林的保护行为就是具有私人和公共混合收益的国际公共品,它不仅能为热带森林的所在国带来经济和生态方面的私人利益,这些私人收益从长远来看要大于保护的成本,而且也为世界提供了一个良好的自然环境,每个人都从中不同程度地受益。如果单纯考虑公共收益方面,由于供给者没有足够的鼓励,所以此类国际公共品的供给往往不足。因此,必须首先确保供给者的私人利益,如此,其才能有足够的动力为国际混合品的供给做出贡献,进而也就实现了预期的公共收益。

  2.促进“外部性”扩散。   这适用于那些需要率先做出大量努力或投资的国际公共品。许多国际公共品,特别是科学研究或基础设施等,都需要一次性付出较大的固定成本,而且这种率先的投资具有正“外部性”,能给他人带来收益,因而这类国际公共品的供给往往不足。但是通过促进“外部性”扩散,率先投资者不仅可以发现新的商业机会,而且也充当了标准制定者的角色,迫使其他生产者转向自己的标准。这两方面的收益可在一定程度上补偿其初始的较大投资,从而可以保证此类国际公共品的供给。

  3.组成俱乐部。

  这适用于俱乐部产品。一个俱乐部是这样一个自愿组织,其成员可以分享俱乐部内共同的生产成本、成员特征或有排他收益的产品而获得共同的利益。通过组成一些以问题为中心的俱乐部可以克服“免费搭车”问题,特别是对于那些至少可以部分地排他且预期收益高的国际公共品。这样,激励问题就变得简单,因为那些不愿为国际公共品供给做贡献的人是不会被俱乐部接受的。

  4.在公共-私人范围内重新配置资源。

  一种产品的公共性或私人性并不是不可改变的,它依赖于政策的选择和可用的技术。通过将这些产品或它们生产的关键要素私有化,如一些污染许可的案例,可以避免“囚徒困境”的出现,从而保证国际公共品的供给。

  5.支付适当价格。

  这对于保证国际合作的进行非常重要,不仅对国际公共品的供给者进行了补偿,而且也可引导国际公共品的合理消费,防止过度消费现象的发生。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 1.3 李齐云.《政府经济学》[M]第三章 公共产品理论
 
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