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政府失效

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政府失效(Government failure)

政府失效的定义

  政府失效也称政府失灵,指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中,由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷,进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。

  关于政府失效,萨缪尔森将其定义为:“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失效便产生了。”查尔斯·沃尔夫从非市场缺陷的角度分析了政府失效,他认为由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公平,就是政府失效。

政府失效的表现

政府失效主要表现在以下几个方面:

  (一)政府决策失效

  政府主要是通过政府决策(即制定和实施公共政策)的方式去弥补市场的缺陷,因此,政府失效通常表现为政府决策的失效。它包含以下三个方面:第一,政府决策没有达到预期的社会公共目标;第二,政府决策虽然达到了预期的社会公共目标,但成本(包括直接成本和机会成本)大于受益;第三,政府决策虽然达到了预期的社会公共目标,而且收益也大于成本,但带来了严重的负面效应。

  (二)政府机构和公共预算的扩张

  公共选择学者尼斯卡宁认为官僚主义导致政府扩张,他把薪水、公务津贴、权力、声誉、机构的收益以及管理的便利性看作官僚效用函数中几个重要变量来理解,从而得出政府机构有自身增长的结论。布坎南也指出,由于政府官员也是个人利益最大化者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加其层次,以相应地提高其机构的级别和个人待遇,结果导致资源配置效率低下,社会福利减少。

  政府在管理社会公共事务的过程中, 由于特殊利益集团以及“财政幻觉”的存在,使官僚机构、立法机构和特殊利益集团形成“铁三角”(Iron triangle)的关系,公共物品评估困难,尤其是正处于新旧体制的改革和过渡时期的中国。针对不同的利益结构和经济行为,必然会呈现公共行动费用的分散性、利益分配的集中性以及政府机构的扩张性。英国学者帕金森在《帕金森定律—或对进步的追求》中早就指出,由于官僚主义者有喜欢无事忙和扩大下属机构,从而抬高自己身份的毛病,致使行政机构总是按照一定的速度向上增长。这样就会造成预算约束的软化,使公共预算呈现增长的趋势,而忽视社会公共价值的存在。

  (三)公共物品供给的低效率

  由于缺乏竞争和追求利润的动机,利润的作用变得非常虚幻,以至于在公共机构就会产生X—低效率(表示浪费掉资源的机会成本和以过度报偿给要素投入形式的租金转移的结合)。垄断使得公众的群体效应失去作用,即使公共机构在低效率操作下运转也能生存下去,因为政府垄断公共物品的供应,消费者就不可能通过选择另外供应者以表示其不满,只能预期一种新制度的安排与供给。

  (四)政府的寻租活动

  公共选择理论认为,一切由于行政权力干预市场经济活动造成不平等竞争环境而产生的收入都称为“租金”,而对这部分利益的寻求与窃取行为则称为寻租活动。如果政府行为主要限于保护个人权利、人身与财产安全以及确保自愿签订的私人合同的实施,市场这只“看不见的手”将能保证市场中所出现的任何租金随着各类企业的竞争性加入而消失。我国由于处于特殊的历史时期,政治体制和经济体制中传统和现代的因素交替运行,致使官场经济中权力的货币化、市场化以及广泛寻租机会的存在,以权寻租的官场经济带着重商主义时代的色彩才应运而生。因为“奉公守法的回报率越低,代理人为寻租者提供的权力服务供给量就越大”。

造成政府失效的原因

  (一)政府部门之间缺乏竞争

  政府对经济领域的干预行为与市场中的经济行为之间有一个本质的区别,即利润概念在政府部门中是不存在的。市场中的企业在提供某项产品或服务时存在激烈的竞争,为了在竞争中求生存,它必须关注其本身的利润水平,将生产成本压缩到最低限度。这一点是企业的一条行为法则和约束机制。与此相对照,政府部门是一个独占性的主体,在社会中不存在竞争对象,政府为弥补市场经济不足而采取的行动也就没有必要用利润标准来衡量。其结果是施加于企业经理身上的利润约束机制对政府活动不起作用,政府没有降低活动成本的压力,从而使社会支付的成本超出了社会本应支付的成本。而且,政府中的官僚与市场中的“经济人”一样是个人效用最大化者,在缺乏如利润约束之类机制的限制下,政府公职人员将最有可能追求个人最大化利益。因此,政府虽抱着弥补市场缺陷的初衷,而实际上往往干下很多更糟糕的事,从而导致政府失效。

  (二)政府干预缺乏完全准确的信息

  政府干预的合理性与正确性必须以信息的完备性与准确性为前提。然而,在以社会化大生产为基础的现代经济中,政府不可能充分了解经常变化的经济生活,也不可能对要调控的行业以及自己作出的调控决策进行充分的经济分析与论证。因此,政府任何干预经济的良好愿望与理性都具有一定盲目性, 以此为基础作出的调控决策难免出现失效的情况。此外,即便政府获得了信息,也未必就是真实有用的。在约束机制失衡的情况下,基层单位就会根据其需要任意地扩大或缩小这些数字。比如,我国各个时期出现的说假话、“浮夸风”现象,造成大量经济信息失真,给政府决策带来困难。再比如,近年来“诸侯经济”、隐瞒经济数字的反向“浮夸风”,同样造成政府决策失灵。经济发达的企业和地区隐瞒经济数字可以把经济效益留归自己;经济落后的企业和地区隐瞒经济数字,可以多得国家补助。

  (三)政府干预活动的时滞性

  政府对经济活动的干预,取决于所要干预的客观经济形势,当客观经济形势发生急剧变化后,势必要求政府的干预行为乃至政府自身的组织结构和权力结构也要发生相应的变化,进行更新和转换职能。但是,政府机构的自我扩张行为只能使机构扩大和人员增加,其结构变化对经济结构的变化敏感性差,缺乏弹性,它往往滞后于现实经济的变化。由此可见,政府干预过程中种种非线形、多变量的经济社会变化和各种突发事件的出现,会阻碍政府贯彻既定政策,达不到预期目标,使政府干预滞后或出现政策的时滞效应,同样会导致政府失效。

  (四)对政府行为缺乏合理的规则约束和有效的监督

  政府决策者是人而不是神。既然是人,他与企业决策者就没有本质区别,同样要追求个人利益的最大化。而企业决策者由于受多种制度规则制约,决策行为可能更规范和谨慎,而政府官员所受的约束比企业家少,因此,更容易出现决策失误,从而导致政府干预失灵。我国正处于社会主义初级阶段,制定政策的决策过于集中且无规则可循,决策往往取决于决策者对经济的主观评价,难以切合实际,而且现行政治规则难以约束少数当权者的利己主义,进而导致了不同程度的“政府失败”。

  在一个民主社会中,政府必须服从选民及其代表的政治监督,包括立法机关等对政府的监督。从理论上讲,监督的效力取决于监督者对被监督者的独立性和监督者获取有关被监督对象的信息的能力。撇开前者不谈,在现实的监督过程中,监督者所得到的信息往往由被监督部门—— 政府提供和发布。在公共产品生产缺乏竞争的情况下,将没有客观的标准来检验监督部门所获信息的可靠性。因此,政府在缺乏有力监督的前提下,其政策和行为或直接或间接地有利于自身的利益,而不是体现真正的公共利益,导致“政府失败”。

政府失效的治理对策

  (一)确立政府干预原则

  为了减轻或避免政府失效,必须确定政府干预或调控经济的宗旨。对此,可以借鉴世界银行在1991年以政府和市场关系为主题的世界发展报告中提出的所谓“友善于市场的发展战略”。这一战略提出:“经济理论和实际经济都表明,干预只有在对市场能产生‘友善’作用的情况下才可能是有益的。”而对市场‘友善’的干预应遵循三个原则:(1)不作主动干预,除非干预能产生更明显的良好效果,否则就让市场自行运转;(2)把干预持续地置于国际和国内市场的制约之下,确保干预不致造成相关价格的过度扭曲,如果市场显示出干预有误,则应取消干预;(3)公开干预,使干预简单明了,把干预置于制度的规范约束下,而不是由某些个人、官员的好恶或判断来左右。

  (二)大力推行电子政府

  我国正在大力推行的电子政府是一项克服公共决策失误、实现政府决策优化的重大举措。电子政府是指运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限,建构一个面向政府机构、企业及社会公众的电子化的虚拟机关。它借助信息技术改变了政府决策的条件和状态,深刻影响着政府决策的过程,对政府决策理念、程序、机构和范围等产生了重大的冲击,在提高决策质量和水平方面显示了其比较优势,是对传统政府决策模式的再造,是政府决策优化的理想选择。

  1.政府决策系统信息化。信息技术是电子政府运行的基础、政府决策优化的保证,为克服政府决策失效提供了技术上的支持。电子政府可以使政府决策系统在决策信息的输入、传递、加工、反馈方面实现信息化。

  2.政府决策观念转向服务型。电子政府的实施,必然使政府决策观念发生重大变化,服务观念将是政府决策观的必然选择。电子政府将使为公民服务、为社会服务、为国家服务,成为政府决策的主要目标;而效率与效益,将是政府决策的价值取向。在我国现阶段,就是以“三个代表”重要思想作为判断政府决策的标准,用“人民是否满意”作为衡量政府决策的尺度,这些都体现了为民服务的思想。

  3.电子政府的实施使大量共享信息流通于互联网,并且信息不会因为传播渠道障碍而失真,使信息占有上的不对称现象大量减少,由此决定了政府职能范围要适当收缩,即政府因信息不对称而具有的协调作用要减小,某些权力要归还于社会。这种行政权向社会的回归集中表现为政府决策权的回归,即某些原本由政府决策的领域或事项交由社会、公众自己管理、自己决策。政府决策范围的缩小使政府决策机构有限的资源得到更加合理的配置,政府可以更有效率地行使对社会的宏观决策管理,从而使政府决策得到优化。

  4.政府决策组织网络化。信息技术的发展使政府决策机构完成与过去同样的工作量所需人员大为减少,组织更加精干高效,从而限制了政府决策机构的膨胀,提高了决策质量,减少了决策失效现象的发生。

  5.政府决策过程公开化、民主化。电子政府最大限度地完善了监督机制,限制了暗箱操作带来寻租的可能,减少了权力滥用的现象,使政府决策的透明度得以提高,决策的民主化得以实现。

  (三)在公共机构中引入竞争机制,打破垄断的非理性

  公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来替代”。所以我们应该像尼斯卡宁建议的那样,在政府各个官僚部门之间引入竞争,这样既可以提高政府提供物品和服务的效率和质量,又可以控制政府机构和预算规模的扩大。2O世纪9O年代以来,美国陆续将一部分政府内部的环保、卫生、保安等工作出租给私营部门管理;英国甚至设立了一座私人监狱来从事犯人的监管和改造工作。

  中国经过50多年特别是近20多年改革开放的积累,从根本上结束了短缺经济时代,在我国目前公众服务需求增加而政府资源投入有限的矛盾状态下,国家不应该再象过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的,只要打破公共物品生产的垄断,在政府机构内部建立起竞争机制,就可以消除政府低效率的最大障碍。例如,可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务,使这些机构之间展开竞争而增进效率(城市供水系统、公交系统就可以采用这种办法)。又如,可以把某些公共物品的生产(如政府投资的高速公路)承包给私人生产者。还有,当一个国家大,人口多,事务多,可以在不同地区设立相同的机构展开竞争,也就是说,,加强地方政府之间的竞争。

  (四)加强政府法治、规则及监督制度建设。使政府行为法治化

  公共选择理论强调立宪改革,注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革。为此,布坎南指出:“要改进政治,有必要改进或改革规则,改进或改革作政治游戏的构架?一场游戏由它的规则限定,而一场较佳的游戏只产生于改变规则。”过去我们的着重点是放在道德高尚的领导者的培养和选择上,出了问题就把责任推给当事人,完全忽略当事人所接受的规则是否有效。现在,我们的着眼点应放在规则上,放在各种法律规范的制定和完善上。若此,道德高尚的官员可以如鱼得水,道德低下者亦无机可乘。因此,我们在大力加强社会主义法制建设的过程中,尤其要注意把行政决策行为、执行行为、监督行为纳入到法制化的轨道中去,并通过制订各种科学严密的行政规则、市场规则、社会规则来保证政府行为的合法化和高效率。

 
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