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财政分权理论

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财政分权理论的概述

  在世界范围内,不论是发达国家还是发展中国家,财政的分权化趋势越来越明显,财政分权是指中心政府赋予地方政府在债务安排、税收治理和预算执行方面一定的自主权,从我国的实践来看,改革开放初期,就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕,1994 年的税制改革进一步建立了分税制的财政分权体制,现在《中心关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出在“统一税政前提下,赋予地方适当的税政治理权”,我国也经历了财政逐步分权的历程,从这一点看出,财税分权有着其经济发展规律的必然性。

财政分权的含义

  (一)财政分权的常见理解:

  (1)给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围,并答应地方政府自主决定其预算支出规模和结构,以此使公众满足政府提供的社会服务,使最基层的公众自由的选择他们所需要的政府类型并积极参与社会治理。

  (2)财政分权是中心政府与地方政府及地方政府问财政分工的方式,并认为财政分权是释放财政压力的体制变革,财政分工(或分权)方式可以分为立宪性一致同意型财政分工方式和行政性一致同意型财政分工方式。前者的基本特征是:民主体制下的效率性,体现经济性、地方政府优先性、民主性,即老百姓说了算。后者的基本特征是:财政行为的策略性、活动的非规范性、分工的行政性,认为中国的分权属于后者。

  (3)财政联邦主义,即分权的财政体制,特指地方政府有相对独立的立法权与司法权,如税收立法权等。按地方政府权力的大小,分权类型有三种类型:不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化,并认为我国的分权类型复杂,属于“市场维持的联邦主义”。

  (二)财政分权的含义。

  财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中心政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制。其要害特征:

  (1)财政职能性与收支相对独立性。即政府职能明确。职能在政府问划分也明确。相应各级政府的收入与支出范围明确。

  (2)效率性与最优化。即事权与财权相统一,体现经济学中的成本与收益原则、追求最大化目标,各级政府使用居民的税收为全体居民提供最合意的公共产品,包括最优税收税率与结构、最优支出规模结构等。

  (3)民主性与公平性,体现“政府是一个为民办事的组织”的思想,既要保证各经济微观主体的利益与自由,使得各微观主体的偏好得以显示,又要通过民主的方式协调各主体之间的利益矛盾,要为居民参与财政活动提供公开透明的信息与渠道;保证中心政府不能随意侵占干预地方政府利益。地方政府不是或不完全是中心政府的代理机构,而是具有独立权利的组织或行为主体。

  (4)规范性与法律性,各级政府的关系、职能与行为是较规范的,有法律作为依据与保证,有较强的稳定性与可猜测性。

  (5)激励相容性,分权体制既要保证地方政府利益与中心政府利益的协调,又要保证各级政府官员、职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。

财政分权理论的提出

  财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性,弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的,即解释为什么中心政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品,实现社会福利最大化,从而论证地方政府存在的合理性和必要性。

  1.蒂布特的“以脚投票”理论

  蒂布特(Charles Tiebout)在《地方支出的纯粹理论》在7个假设条件下构建了一个地方政府模型,他认为人们通过在社区间的充分流动,选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府,社区只有有效率地提供人们需要的公共产品,否则,人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区,这样,社区间的竞争将使资源能够有效配置,实现帕累托最优,从而达到社会福利的最大化。这就是所谓的“以脚投票”理论。实践中也存在家庭和居民因为地方公共产品提供的差异而进行迁移的现象,蒂布特的理论贡献在于提出了通过居民的充分流动,对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区,各社区间的偏好是不同的,为奥茨的理论提供了支持。从财政的角度看,“以脚投票”同时也引出了地方税设置的一系列问题,如税率和主体税种的设计等都应考虑居民的流动性等问题,也为地方税收竞争理论打下了理论基础。

  2.地方政府存在的合理性和必要性

  乔治·施蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则,进而说明由地方政府来进行资源配置比中心政府更有效率,他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则,一是与中心政府相比,地方政府更接近于自己的民众,地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求;二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源,进而实现社会福利的最大化。

  3.财政分税制思想的提出

  施蒂格勒的理论仅仅提供了地方政府存在的合理性和必要性,马斯格雷夫则明确提出了财政分税制的思想。他从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发, 认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性,后两个职能应由中心政府负责,而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出中心政府和地方政府间必要的分权是可行的,这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来,从而赋予地方政府相对独立的权力,这种分税制可以称为“财政联邦主义”。

  瓦勒斯·奥茨(Wallace E. Oates)在《财政联邦主义》一书中,将全部人口中分为两个子集,每个子集内的人都具有同样的偏好,而两个子集间的偏好是不相同的,他从中心政府等量分配公共品出发,认为中心政府忽略了两者的不同偏好,因而达不到帕累托最优,地方政府与中心政府在提供公共品上的效率差别,使其在配置资源的功能上不如地方政府。由此,奥茨提出了“财政分权定理”:让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民, 则总是要比由中心政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。

  美国学者特里希(Richard W. Tresch)从信息不完全和非确定性出发,对中心政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问,提出了“偏好误识”理论,即中心政府有可能错误地熟悉社会偏好, 从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。由此为地方分权提供了理论依据。

财政分权理论的发展

  1.引入了激励相容与机制设计学说

  钱颖一和罗兰(Roland)、温格斯特(B.Weingast)与怀尔德森(D.E.Wildasi)将激励相容与机制设计学说引入了财政分权理论当中,他们都假定政府并不是普济众生式的救世主,政府官员也有自己的物质利益, 只要缺乏约束就有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

  2.西方财政分权理论存在的争论

  我国很多关于西方财政分权理论的介绍似是而非、以偏概全,往往只介绍一方面的观点,实际上,西方财政分权理论在很多问题上都还存在着争论。

  (1)关于地方政府间税收竞争的争论

  财政分权和要素的流动必然导致地方政府间的税收竞争,经济的发展也证实了这一点。从世界范围来看,各个国家都采取了主动减少自己应得的投资收益的政策鼓励和吸引外资,如财政补贴、税收优惠、财政贴息或政府的担保贷款以及有利于投资的国际协定等等。从我国来看,自改革开放以来,地方政府也掀起了一浪高过一浪的 “招商引资”的热潮,竞相提供各种优惠政策吸引外资和其他地区的投资。地方政府间的税收竞争在西方理论界存在着较大争议,要害在于对政府的看法不同。标准的公共经济学假定政府是一个慈善的政府,追求社会福利的最大化,而公共选择学派则认为政府是一个自私的集团和追求收入最大化者,或者说是利维坦。出发点的不一致导致了对税收竞争的不同看法。公共选择学派认为税收竞争增进福利,限制政府预算消费,竞争过程的真正收益是组织的学习和创新、更低成本的产品以及新观念。

  Brennan 和Buchanan认为, “用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中心政府会更好地服务于居民,在财政分权的系统中的政府竞争成为一种练习政府的机制。在不完备契约的条件下, Seabright 通过理论模型也得出了类似的观点。针对认为各个地方政府减少自己应得利益的不计代价的引资竞争,即“扑向低层的竞争”,会陷入竞相优惠的“囚徒困境”的看法。诺贝尔经济学家盖里·贝克尔(GaryBecker)指出:地方政府竞争是“奔向顶层的竞争”而不是“扑向低层的竞争”;地方政府的竞争限制了非凡利益集团的利益,而同时不以大多数人的利益为代价。另一方面,跨区域的要素和居民流动使地方政府更轻易受到冲击,税收和居民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供给上的能力, 这个观点得到了Musgrave、Zodrow 和Mieszkowski 的广泛赞同,这些经济学家都拥护中心集权体制的重建和不同政府单位间的政策协调。Wildasin认为在地方权限内资本税的竞争是不经济的,导致资源的错误配置,从而导致经济的扭曲,呼吁税收协调和中心权力的干预以纠正这种无效率。而Edwards和Keen 则提出了一个“中性的利维坦”的概念,即政府既关心居民的福利又关心它自身的利益。

  (2)财政分权与政府腐败关系的争论

  西方财政对这个问题争议的焦点在于两者具有怎样的相关关系,即财政分权是增加了政府的腐败,还是减少政府的腐败? 两种观点截然相反,同时并存。

  一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败的增加,认为地方政府的腐败变得越来越普遍,是因为有更多的机会和更大的地方利益的压力,地方政府具有更大的权威和更少的障碍。Tanzi 认为地方政府同居民的接近使地方政府更轻易受到寻租行为的冲击,非凡是在发展中国家。他还认为财政分权与腐败存在一定的相关性, 地方政府比中心政府更轻易发生腐败行为,因为中心政府官员通常比地方政府官员理性,而且比地方政府官员有好的前途,而地方政府官员拥有较少的提升机会,工资较低,与当地居民接触较多。

  Prud’homme,Tanzi、Roseackerman和Carbonara认为在发展中国家和转轨国家,财政分权增加了官员寻租行为的可能性。在一些发展中国家,人们普遍相信,在地方政府机构,腐败是根深蒂固的,因为公民必须支付贿赂以得到他们为此已经支付了税收的公共服务。部分地方官员的腐败行为当然降低了财政分权的可能利益,腐败行为减少了个人收入的同时,还增加了收入的不平等(因为按照有充足资源影响政府官员的人的意愿,税收的结构被修改了)。Trisman认为联邦政府比单一政府更腐败,可归结为三个因素:联邦政府比单一政府更大;多层级政府警察力量的分离;存在两院制的议会。

  反对的观点在于分权可以减少腐败的机会,因为对于他们的委托者来说,地方政策的制定者是更可观察的,因此腐败行为比在中心的层次上更轻易被发现。 Buennan 和Buchanan就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力。Persson 和Tabellini认为在分权下,政府官员作为代理者,这种直接的责任使评价其业绩相对轻易,他们的努力和报酬就可以直接挂钩,因此财政分权可以减少腐败现象。 Kiltgard 认为腐败由垄断权和权威的存在而加强,由责任的存在而减少,假如分权化的治理限制了垄断的政治权力以及让政府对地方选民更负责任,那么,财政分权能够减少腐败。

  (3)其他相关的研究

  其他相关的研究主要在于财政分权与地区差距、财政分权与经济增长、财政分权与环境质量这些问题的研究,在这些问题上,也都还存在着很多争论,甚至是截然相反的观点。从上面的阐述可以看出,西方财政分权理论还正在发展,对很多问题还存在着很多不同的看法,我国在借鉴其理论进行政府间财政制度设计时,应充分考虑我国的国情和现实情况。

财政分权理论的最新发展

  Luizr.De Mello Jr认为当下级政府拥有了更多的政策制定自主权的时候,增加了政府行为协调的复杂性,分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统,以有效和充分地提供地方公共服务,同时保持宏观经济稳定。他通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出,财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败,经常导致地方财政的压力,导致地方政府的赤字偏好,尤其是在发展中国家,最终,会影响宏观经济的稳定。为了避免这一点,他提出,通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化,他强调指出,这一点对成功的财政分权来说是至关重要的先决条件。

  理查德·M·伯德(Richard M.Bird)和麦克尔·斯马特(Michhael Smart)认为国际经验表明:假如要有效提供公共服务,对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求;接受者要有足够的财力,要有作出决定充分的灵活性,要对结果负责;要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。他得出了8个结论,其中对我们有启示意义的在于,所有的地方政府都应按照标准程序治理财政问题,以保持完备的账目,并且接受定期和公开的审计,相似的,尽管中心政府不应当干预地方政府的预算和行为,但他们应当保持地方财政最新的和完备的信息,并且让这些信息公开化。

  Pablo Sanguinetti和Mariano Tommasi针对分权化会导致地方政府不遵守财政纪律,尽量多地耗费国家资金,产生公共品问题,诱发超权限过度支出的问题,他们认为应通过合理选择和设计各级政府间财政转移关系来解决。他们在完全信息和不完全信息的假设条件下构建模型讨论了如何构建政府间转移支付体系,非凡是在提供财政联合保险和为总体财政纪律提供足够激励间进行选择的问题,他们研究了两种制度,一是中心政府事先对每个地区承担一定水平的转移支付,另一种是让地方政府影响联邦政府以获得转移支付。他们对两种制度进行比较分析后,认为两种制度都给出了更低的联邦公共产品支出和更高的地方支出和转移支付,但是第二种制度能获得更高的福利水平。他们还将模型扩展到了地方税和中心税,也得到了相同的结果。

对我国财政分权体制改革的启示

  1.适度分权

  财政分权的实质在于中心政府和地方政府间职责和权力范围的划分,以避免信息的不对称,促进资源的更有效配置和社会福利的最大化,西方财政分权理论表明,适度的分权是有利于资源的有效配置和制度创新的,我国1994 年的税改就是通过明确政府间的职责、硬化地方财政的预算约束进行适当的财政分权,建立了分税制的财政分权体制,从而调动了地方政府的积极性,推动了中国经济在没有进行政治体制改革的情况下保持了持续、健康、快速发展的。当前,应进一步加快分税制的改革,赋予地方一定的税收治理权,进一步硬化地方政府的预算约束。

  2.严格财政纪律,加强审计对预算资金的治理和监督

  随着经济的发展,我国财政分权体制的缺陷也逐渐暴露了出来,根据国家审计署公布的“2003 年的审计报告”表明:我国当前的财政资金治理不严,预算外资金成了监督盲区,大量财政资金游离于中心预算之外;资金浪费严重;转移支付资金审批不公开、不公正和缺乏效率,且转移支付资金被挤占挪用严重。严格财政纪律,加强预算资金的治理和监督已经成为威胁到我国财政分权制度能否健康发展的大问题了。当前, 我国应进一步加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度,对整改结果进行再审计,并向社会公开,同时加强预算外资金的治理,争取纳入预算内进行治理。

 
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